Ein Projekt des Unternehmens CareLend GmbH und meineagentur24



1.1. Wer sind wir?

In diesem Abschnitt stellen wir das Unternehmen vor, um einen tieferen Einblick in die jeweiligen Aktivitäten des Unternehmens zu gewähren und darzulegen inwieweit wir dem Fachkräftemangel entgegenwirken. CareLend GmbH ist eine Betreuungs- und Vermittlungsagentur für nicht-akademische Heilberufe. Unser Team organisiert ein modernes Rekrutierungsprogramm für Pflegefachkräfte aus verschiedenen Ländern. Seit dem Gründungsjahr der Hauptgesellschaft (meieagentur24) in 2004 sind wir bestrebt eine effektive Verbindung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer herzustellen, indem wir Krankenschwestern und Krankenpfleger auf ihrem gesamten Weg begleiten und gleichzeitig einen Beitrag zur Verbesserung des deutschen Gesundheitssystems leisten. Zusätzlich sorgen wir ebenfalls für eine wirksame Problemlösung jeglicher bürokratischen Angelegenheiten vor und nach der Vermittlung. So empfiehlt die Landesärztekammer Sachsens meineagentur24 an medizinisches Fachpersonal im Ausland bezüglich Standortwechsel und dem Erlernen der Fachsprache*. Vorerst führen wir ein globales Auswahlverfahren für Pflegefachkräfte mit einem besonderen Augenmerk auf ein breites Spektrum an Spezialisierungen durch. Dies schließt besonders, aber nicht ausschließlich, Kräfte aus EU und Drittstaaten ein. Diese kommen aus Gebieten wie dem mittleren Osten, Nordafrika (MENA-Staaten), Südostasien und Südamerika.

Zusammen mit meineagentur24,  organisiert CareLend GmbH die Weiterbildung der ausl. Pflegefachkräfte innerhalb einer Anpassungsmaßnahme. Der Unterricht ist auf Fachsprache und medizinisch-pflegerisches Fachwissen fokussiert. Ziel ist es, dass die Pfleger bis 10 Monate nach Beginn der Anpassungsmaßnahme ihre Berufserlaubnis erhalten und in das deutsche Gesundheitssystem eingegliedert werden können. Die Bestehensquote der dazu erforderlichen Prüfung ist dank des kompetenten Teams von meineagentur24 und CareLend GmbH ist 100% . In Zusammenarbeit mit meineagentur24 beschäftigt sich CareLend GmbH ebenfalls mit der Organisation von Sprachkursen, welche die Teilnehmer im Rahmen der Qualifizierungsmaßnahme besuchen. Die medizinischen Fachkräfte erhalten durch unser Unternehmen angepasste Sprachkurse und eine umfassende Vorbereitung auf die Fachsprachprüfung, auch lange vor Anreise nach Deutschland. Wir verfügen über ein spezialisiertes Team erfahrener Lehrkräfte, die bestens vorbereitet sind, die Pflegefachkräfte hinsichtlich Bildung zu unterstützen. Im Hinblick auf die spätere Integration in das deutsche Gesundheitssystem ist diese Ausbildung insoweit wichtig um eine Integration ohne jegliche Hürden in bestehende Teams aus medizinischen Fachkräften zu ermöglichen und eine optimale Kommunikation mit Patienten sowie Arbeitskollegen zu gewährleisten.

Unser Unternehmen legt viel Wert darauf, dass die Pflegekräfte in passenden Stellen in medizinische Einrichtungen vermittelt werden. Dabei fällt CareLend GmbH die Aufgabe zu, die Fachkräfte für weitere 2 Jahre nach Erhalt ihrer Berufserlaubnis in Deutschland in allen Belangen zu betreuen. Damit ist ein stabiles Verhältnis innerhalb dieser 2 Jahre für beide Parteien, für Arbeitnehmer sowie für die Arbeitgeber, gesichert.

Durch unsere kompetente Betreuung erfahren die qualifizierten Pflegefachkräfte eine ausgiebige Sicherheit. Schon vor ihrer Einreise nach Deutschland sorgen wir dafür, dass ihnen der Arbeitsvertrag zukommt. Zudem übernehmen wir die Organisation des Visums mit dem Zweck des Anerkennungsverfahrens und der Arbeitsaufnahme. Nach der Einreise organisiert unser Unternehmen die Aufenthaltsgenehmigung, Arbeitserlaubnis und anschließend zu Ende der Anpassungsmaßnahme die Berufserlaubnis. Bereits ab dem ersten Monat ihrer Anpassungsmaßnahme in Deutschland erhalten die Pflegefachkräfte ihr monatliches Gehalt. Sollte die ursprüngliche medizinische Einrichtung, die den Arbeitsvertrag vor der Einreise mit der ausländischen Pflegefachkraft vereinbart hat, keinen Bedarf mehr für die Pflegefachkraft haben, verpflichten wir uns diese an eine andere medizinische Einrichtung zu vermitteln. Damit versichern wir eine zusätzliche Sicherheit für die Pflegefachkraft eine dauerhafte Beschäftigung in einer geeigneten medizinischen Einrichtung in Deutschland auszuführen.

Zum Vorteil der medizinischen Einrichtungen gehört, dass die von uns betreuten Einrichtungen die Absicherung haben, zur Deckung ihres Bedarfs an Pflegefachkräften auf einen Pool an Kranken- und Altenpflegern zurückgreifen zu können. Ebenso haben die medizinischen Einrichtungen keine zusätzlichen Aufwendungen durch die Sozialversicherung, Rente oder langfristige Verpflichtungen im Zusammenhang mit den Arbeitskräften. Sollte die Pflegefachkraft aus irgendeinem Grund nicht in das Team der jeweiligen medizinischen Einrichtung passen, kann das Verhältnis sofort gekündigt werden und CareLend GmbH wird sich sofort um einen Ersatz kümmern, der dem Anforderungsprofil der Einrichtung entspricht. Somit tragen wir das Risiko und entlasten die potenziellen Arbeitgeber.

Die Zivilgesellschaft erfährt durch unsere Arbeit ebenso zahlreiche Vorteile. Wir unterstützen die Deckung des akuten Fachkräftemangels durch die Qualifizierung ausländischer Pflegefachkräfte. Geschäftsführer Mohammed Behairy kann mit seinen Erfahrungen im Gebiet Integration von Pflegefachkräften aus EU und Drittländern sicherstellen, dass die kulturellen Differenzen zwischen den Pflegern und den Patienten bzw. auch Arbeitgebern und Kollegen nicht zu Missverständnissen führen werden. Auf diese Art und Weise setzen wir uns das Ziel, das Ansehen medizinischer Fachkräfte aus dem Ausland allgemein zu bessern. Somit kann die Angst vor eventuell „falschen“ Krankenpflegern aus dem Ausland, die zum großen Teil unbegründet ist, beseitigt werden.

2. Projektdefinition: Betriebliche, persönliche und gesellschaftliche  Integration internationaler Pflegefachkräfte - Einleitung

In den vergangenen Jahren hat sich die internationale Anwerbung von Pflegefachkräften zunehmend als relevante Strategie erwiesen, um den Fachkräftemangel in der Pflege, der allen Prognosen nach zukünftig noch stark zunehmen wird, abzumildern. Gleichzeitig haben sich die Rahmenbedingungen der internationalen Migration von Pflegefachkräften maßgeblich gewandelt, sei es durch einen zunehmenden „Wettbewerb“ des globalen Nordens um diese Arbeitskräfte oder durch veränderte rechtliche Rahmenbedingungen in den zunehmend auf arbeitsmarktorientierte Zuwanderungspolitik setzenden Nationalstaaten. Des Weiteren spielt das zunehmend professionalisierte „Anwerbungsmanagement“, das in steigendem Maße Arbeitsmarktintermediäre einbindet, für die veränderten Handlungsstrategien der Migranten eine wichtige Rolle.

Für größere Arbeitgeber in der Gesundheits- und Pflegebranche – Krankenhäuser und stationäre Altenpflegeeinrichtungen – stellen sich hierdurch neue Anforderungen: Die Pflegefachkräfte aus dem Ausland haben eine andere als in Deutschland übliche berufliche und fachliche Sozialisation durchlaufen und sind mit unterschiedlichen Qualifikationen, Arbeitserfahrungen sowie Erwartungen an ihre berufliche Tätigkeit und Entwicklung ausgestattet. Hieraus erwächst die Frage, welche Probleme der betrieblichen Integration entstehen und wie die betriebliche Integration angesichts der sich global konstituierenden Pflegearbeitsmärkte gelingen kann, so dass die neu migrierten Pflegefachkräfte längerfristig als Arbeitskräfte in Deutschland bleiben.



Das Forschungsprojekt „Betriebliche Integration auf globalisierten Arbeitsmärkten“ einer renommierten Stiftung (BIGA, vgl. www.boeckler.de/11145.htm?projekt=2014-789-4) setzt sich mit dieser Frage auseinander. Demnach wurden die Herausforderungen globalisierter Pflegearbeitsmärkte erfasst, Dimensionen betrieblicher Integration aus Sicht der neu migrierten Pflegefachkräfte sowie der Etablierten, d. h. in Deutschland beruflich sozialisierten Pflegefachkräften und Vorgesetzten, rekonstruiert. Darüber hinaus wurden in Zusammenarbeit mit verschiedenen Akteuren Ansatzpunkte für ein erfolgreiches betriebliches „Integrationsmanagement“ entwickelt. Genau dies setzt CareLend GmbH im Projekt der betrieblichen Integration ausländischer Pflegefachkräfte um.

In der Studie „Betriebliche Integration von Pflegefachkräften aus dem Ausland“ werden die zentralen Forschungsergebnisse zusammengefasst. Nach einer Darlegung der Problem- und Fragestellung der Studie sowie der Erläuterung des Untersuchungsdesigns befasst auch CareLend GmbH sich mit den veränderten Rahmenbedingungen des Pflegearbeitsmarktes in Deutschland. Die folgenden Kapitel beschäftigen sich mit den Fragen, wie Liberalisierungen und Arbeitsmarktorientierung der nationalen Zuwanderungspolitik in Verbindung mit vermehrten Anwerbeaktivitäten der Betriebe bereits zu einer zunehmenden Migration von Fachkräften geführt haben, wie dieser Prozess durch Arbeitsmarktintermediäre wie uns gesteuert wird und inwieweit sich die internationalen Pflegefachkräfte im deutschen Gesundheitssystem eingliedern können.

2.1. Problemstellung

Der Bedarf an Pflegekräften wird in den kommenden Jahren deutlich ansteigen, was vor allem auf die Zunahme pflegebedürftiger Menschen zurückzuführen ist, laut Prognosen auf etwa 3,4 Millionen im Jahr 2030 (Prognos 2012: 1). Wenn das heutige Versorgungsniveau auf die Zukunft hochgerechnet wird, werden dann ca. 517.000 Pflegefachkräfte fehlen (ebd.: 14). In diese Zahl gehen zwei Auswirkungen der demographischen Entwicklung ein: Durch die steigende Nachfrage von immer größer werdenden Kohorten alter und hochaltriger Menschen nach Pflegedienstleistungen entstehen in den Pflegeberufen deutliche Erweiterungsbedarfe; gleichzeitig führen die altersbedingten Austritte aus den Pflegeberufen zukünftig zu einem erhöhten Ersatzbedarf.

Laut Angaben der Bundesagentur für Arbeit (BA) zeigen maßgebliche Indikatoren, dass Pflegefachberufe schon jetzt zu den „Engpassberufen“ zählen: So sank 2016 die Arbeitslosigkeit in den Berufen in der Gesundheits- und Krankenpflege um 9,6 % und die Zahl der bei der BA gemeldeten Stellen nahm im Vergleich zum Vorjahr um 19,9 % zu (die entsprechenden Werte für alle Berufsgruppen betragen 9 % und 18,6 %). Ein bei der BA gemeldetes Stellenangebot für Berufe in der Gesundheits- und Krankenpflege blieb im Durchschnitt 124 Tage vakant (Durchschnitt für alle Berufe: 90) und auf 100 Stellen kamen 71 Arbeitslose (Durchschnitt für alle Berufe: 399). Bei Altenpflegefachkräften sind die Werte noch deutlicher: Auf 100 gemeldete Stellen kamen nur 38 Arbeitslose und sie blieben im Durchschnitt 153 Tage unbesetzt (Bundesagentur für Arbeit 2016: 27).

Regionale Branchenmonitorings zeigen, dass der Fachkräftemangel in der Gesundheits- und Pflegebranche, der die Sektoren Krankenhäuser, Rehakliniken, Alten- und Pflegeheime sowie ambulante Pflegedienste einschließt, regional sehr unterschiedlich ausgeprägt ist (Bieräugel et al. 2012, Lauxen/Bieräugel 2013, Lauxen/Castello 2016). Der dringendste Fachkräftemangel besteht momentan im urbanen Gebieten Westdeutschlands und in ländlichen Regionen Ostdeutschlands.

Um den Fachkräftemangel in der Pflege zu reduzieren, sind in den letzten Jahren verschiedene arbeitsmarktpolitische Ansätze entwickelt und erprobt worden (Bundesministerium für Familie, Senioren Frauen und Jugend 2012, Beschluss der Gesundheitsministerkonferenz/Kultusministerkonferenz 2015, vgl. auch Weimann-Sandig et al. 2016). Hierzu zählt zum einen der Versuch, durch die Erweiterung der Ausbildungspotenziale mehr Arbeitnehmer für eine Tätigkeit in der Pflege zu gewinnen. Darunter fallen z. B. Maßnahmen zur Verbesserung des Images der Pflegeberufe in der öffentlichen Wahrnehmung, um unter den Schulabgängern mehr Auszubildende zu finden (Rodewald et al. 2006, Deutsches Institut für angewandte Pflegeforschung 2014: 34). Dazu gehören auch Maßnahmen der Nachqualifizierung (Bonin et al. 2015), für die einzelne Bundesländer die Ausbildung für schulisch geringer Qualifizierte geöffnet haben. Personen mit Hauptschulabschluss kann so ein (gestufter) Zugang zum Fachberuf ermöglicht werden, indem im Anschluss an den einjährigen Helferabschluss eine verkürzte Ausbildung zur Fachkraft erlaubt ist (bspw. Hessen und Rheinland-Pfalz). Darüber hinaus werden in der Pflege immer mehr Studiengänge entwickelt, um auch Schüler mit Hochschulreife für die Pflege zu gewinnen.

Zum anderen sollen die Fachkräfte in der sogenannten „Stillen Reserve“ in Beschäftigung gebracht werden (vor allem Frauen in oder nach der Familienphase, siehe z. B. die Empfehlungen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge 2012).

Zu den betrieblichen Handlungsfeldern in der Fachkräftesicherung zählt betriebliches Gesundheitsmanagement, das die Stärkung der Arbeitsfähigkeit und Motivation der Pflegekräfte zum Ziel hat (Schmidt et al. 2015, Dietrich et al. 2015, Benedix/Medjedović 2014). Gleichzeitig können die Teile der Belegschaft, die in Teilzeit arbeiten, dafür gewonnen werden, ihre Arbeitszeit auszuweiten

(Prognos 2012). Erwähnt werden sollten auch die vielen Initiativen zur Qualifizierung von Führungskräften, die über eine gezielte Organisations- und Personalentwicklung auf die Bindung von Pflegefachkräften einwirken (Larsen 2016, Joost 2015). Dennoch sind diese Maßnahmen nur bedingt wirksam, da sie den bestehenden Fachkräftemangel lediglich abschwächen, aber nicht gänzlich abwenden können. Aus den vorgenannten Problemlagen heraus wird seit einigen Jahren vermehrt die aktive Rekrutierung von Pflegefachkräften aus dem Ausland als kurz- und mittelfristige Lösung des Fachkräftemangels in der Pflege benannt (Prognos 2012, Braeseke et al. 2013). Laut einer Studie der Bertelsmann Stiftung hat jedes sechste befragte Unternehmen in der Pflegebranche in den letzten drei Jahren den Versuch unternommen, Pflegefachkräfte aktiv aus dem Ausland anzuwerben – dabei war aber nur die Hälfte erfolgreich (Bonin et al. 2015: 63).

Seit dem Jahre 2004 hat unsere Firma mehr als 41.000 Bewerbungen von Pflegefachkräften aus dem Ausland erhalten und bereits eine stabile Beziehung zu mehr als 2.000 potenziellen Arbeitgebern aufgebaut. Ebenso wurden durch uns bereits über 4.000 Pflegefachkräfte und Ärzte aus Drittländern vermittelt.

Da die Anwerbung einen beträchtlichen Aufwand für die Personalverantwortlichen bedeutet und darüber hinaus ein hohes Maß an Professionalität und Qualität des Personalmanagements notwendig ist, stellt diese Fachkräftesicherung vor allem eine Strategie für Krankenhäuser und große Träger von stationären Altenpflegeeinrichtungen dar (ebd.). CareLend GmbH hat es sich zur Aufgabe gemacht aktiv auch für ländliche Gebiete, als Beispiel erwähnenswert die Kooperation mit dem Sana Klinikum in Borna, die Deckung des enormen Fachkräftemangels in den Fokus zu setzen.

Dabei ist die Migration von Pflegefachkräften nach Deutschland kein neues Phänomen: Schon in den 1960er und 1970er Jahren gab es beispielsweise gezielte Anwerbungsinitiativen für koreanische Pflegefachkräfte (Yang 2014, Hartmann 2016). In den 1990er Jahren kam durch die Balkan-Kriege eine große Zahl von Pflegefachkräften aus dem ehemaligen Jugoslawien nach Deutschland und auch die Länder der ehemaligen Sowjetunion Mittel- und Osteuropas stellen seit den 1990er Jahren wichtige Herkunftsländer für Pflegefachkräfte dar (Bonin et al. 2015). Die jüngeren Migrationsbewegungen von Pflegefachkräften unterscheiden sich von diesen Vorläufern allerdings in wesentlichen Rahmenbedingungen:

• Der Handlungsdruck in der Pflegebranche ist aufgrund des Fachkräftemangels stark gestiegen.
• Die Zuwanderungspolitik in Deutschland und der EU hat sich grundsätzlich geändert von Repression und Abwehr zu einer Politik, die sich auf fließende Räume abgestufter Rechte und Ideen von arbeitsmarktpolitischem „Management“ stützt (Hess/Kasparek 2010, zum konzeptionellen Rahmen der Grenzregimeforschung vgl. auch Heimeshoff et al. 2014 und Hess et al. 2017), dabei unterschiedliche Migrationsformen selektiv reguliert und hiermit Arbeitskraftbedarfe und Demografie aktiv gestalten möchte (Ratfisch 2015: 7, Georgi 2007: 5).
• Dieses „Migrationsmanagement“ integriert zunehmend (zivilgesellschaftliche) Akteure, womit v. a. Arbeitsmarktintermediäre in den Prozess der Akquisition von Pflegefachkräften aus dem Ausland involviert werden (vgl. Schwiter et al. 2014).

Hinzu kommt, dass sich in den letzten Jahren ein globalisierter Arbeitsmarkt für Pflegefachkräfte etabliert hat: Viele Länder des „globalen Nordens“ zeichnen sich durch einen ähnlichen Fachkräftemangel in den Pflegeberufen aus und stehen in einem zunehmenden Wettbewerb um Pflegefachkräfte, die in immer mehr Ländern der Welt angeworben werden. Ein weiteres Kennzeichen globalisierter Pflegearbeitsmärkte ist, dass Arbeitsmigration in die Pflege immer seltener auf Dauer angelegt ist, sondern Migranten flexibel auf sich permanent verändernde Rahmenbedingungen reagieren. Hieraus ergibt sich die Notwendigkeit, betriebliche Integration erfolgreich zu gestalten und somit dauerhafte Fachkräftesicherung zu garantieren. So passen im Gegenzug die Arbeitgeber in den Zielländern ihre Anwerbungsaktivitäten den Entwicklungen an und versuchen, über verschiedene Mechanismen die Pflegefachkräfte längerfristig an ihre Einrichtungen zu binden.

Darüber, wie die betrieblichen Integrationsprozesse von migrierten Pflegefachkräften in Deutschland verlaufen, ist bisher wenig bekannt. Verschiedene Untersuchungen namentlicher Institutionen zeigen, dass der Verlauf der betrieblichen Integration in erheblichem Maße von Rahmenbedingungen geprägt ist, die schon im Vorfeld der eigentlichen Migration am Werke sind und z. T. in die Berufsbiografien der Migranten eingeschrieben sind. Hierzu gehören nationalstaatlich festgeschriebene Anforderungen an fachliche Qualifikationen und Sprachkenntnisse sowie das Wirken der Arbeitsmarktintermediäre, die durch die „vorbereitenden“ Leistungen maßgeblich die spätere (Zusammen-)Arbeit im Betrieb prägen. Zum anderen demonstrieren die Ergebnisse, in welchem Maße neu migrierte Pflegefachkräfte praxisbezogene Anpassungs- und Transferleistung in ihrem neuen Arbeitskontext erbringen müssen.

Trotz der gemeinsamen Leitbilder und Standards, die die Entstehung des Pflegeberufes über Ländergrenzen begleiteten, haben sich in verschiedenen Staaten in der Entwicklung der Profession große Unterschiede in Abhängigkeit von variierenden

Geschlechterbeziehungen, Sozialordnungen und Strukturen der Gesundheitssysteme ergeben (Wrede 2012, Choy 2003, Reddy 2015). Die Großteils national gerahmten Berufsnormen und -identitäten haben sich des Weiteren in Wechselwirkungen mit nationalspezifischen Regulierungen herausgebildet und bestimmen die Zuständigkeits- und Tätigkeitszuschnitte sowie die Verhältnisse zu anderen Berufsgruppen (vgl. Kuhlmann et al. 2012, Theobald et al. 2013). Vor diesem Hintergrund sind die neu migrierten Pflegefachkräfte beim Eintritt in den deutschen Pflegearbeitsmarkt herausgefordert, ihr Fachwissen und ihre bisherigen beruflichen Erfahrungen im neuen Kontext der anders definierten Fachlichkeit und unterschiedlichen Arbeitsorganisation einzubringen. Es ist nicht selten, dass von den migrierten Pflegefachkräften eine nicht-hinterfragte Übernahme der in Deutschland vorherrschenden, „hegemonialen [beruflichen] Identitäten“ (Batnitzky/ McDowell 2011: 186) erwartet wird. Dementsprechend wird die Existenz der eventuell unterschiedlichen Erwartungen und Vorstellungen der neu migrierten Pflegefachkräfte, die auf der anders definierten Fachlichkeit und Berufsidentität beruht, im Betrieb zunächst ausgeblendet.

Gleichzeitig stellt sich aber für die Arbeitgeber und Kollegen die Frage, wie die neu migrierten Pflegefachkräfte unter gegebenen Bedingungen möglichst schnell in den Arbeitsalltag zu integrieren wären. Da aber die Integration in den Betrieb nicht nur die neu migrierten Pflegefachkräfte betrifft, sondern auch ein aktives Mitwirken seitens der etablierten Pflegefachkräfte und Vorgesetzten verlangt, stellt sich die Frage wie dies gelingen kann und welche Probleme hier eventuell entstehen.

Trotz der gemeinsamen Leitbilder und Standards, die die Entstehung des Pflegeberufes über Ländergrenzen begleiteten, haben sich in verschiedenen Staaten in der Entwicklung der Profession große Unterschiede in Abhängigkeit von variierenden

Geschlechterbeziehungen, Sozialordnungen und Strukturen der Gesundheitssysteme ergeben (Wrede 2012, Choy 2003, Reddy 2015). Die Großteils national gerahmten Berufsnormen und -identitäten haben sich des Weiteren in Wechselwirkungen mit nationalspezifischen Regulierungen herausgebildet und bestimmen die Zuständigkeits- und Tätigkeitszuschnitte sowie die Verhältnisse zu anderen Berufsgruppen (vgl. Kuhlmann et al. 2012, Theobald et al. 2013). Vor diesem Hintergrund sind die neu migrierten Pflegefachkräfte beim Eintritt in den deutschen Pflegearbeitsmarkt herausgefordert, ihr Fachwissen und ihre bisherigen beruflichen Erfahrungen im neuen Kontext der anders definierten Fachlichkeit und unterschiedlichen Arbeitsorganisation einzubringen. Es ist nicht selten, dass von den migrierten Pflegefachkräften eine nicht-hinterfragte Übernahme der in Deutschland vorherrschenden, „hegemonialen [beruflichen] Identitäten“ (Batnitzky/ McDowell 2011: 186) erwartet wird. Dementsprechend wird die Existenz der eventuell unterschiedlichen Erwartungen und Vorstellungen der neu migrierten Pflegefachkräfte, die auf der anders definierten Fachlichkeit und Berufsidentität beruht, im Betrieb zunächst ausgeblendet.

Gleichzeitig stellt sich aber für die Arbeitgeber und Kollegen die Frage, wie die neu migrierten Pflegefachkräfte unter gegebenen Bedingungen möglichst schnell in den Arbeitsalltag zu integrieren wären. Da aber die Integration in den Betrieb nicht nur die neu migrierten Pflegefachkräfte betrifft, sondern auch ein aktives Mitwirken seitens der etablierten Pflegefachkräfte und Vorgesetzten verlangt, stellt sich die Frage wie dies gelingen kann und welche Probleme hier eventuell entstehen.

Wir von CareLend GmbH engagieren uns besonders für die Integration unserer internationalen Mitbürgerinnen und Mitbürger mit unserer tatkräftigen Unterstützung sie im deutschen Arbeitsleben einzugliedern, ihnen bei allen bürokratischen Angelegenheiten Hilfe zu leisten und das Erlernen von Sprache, primären kulturellen und politischen Aspekten zu fördern. Respekt und Toleranz steht bei uns an oberster Stelle. Mohammed Behairy, Geschäftsführer von CareLend GmbH, sorgt gemeinsam mit seinem Team dafür, dass sich die internationalen Pflegefachkräfte hier stets wohl fühlen und es ist uns ein großes Anliegen jegliche Missverständnisse fürsorglich aus dem Weg zu räumen. Durch das vorausgesetzte Praktikum, welches vor allem in medizinischen Einrichtungen wie Krankenhäuser und Pflegeheime stattfindet, kommen die internationalen Fachkräfte stets in Kontakt mit ihren deutschen Kollegen sowie

den Patienten. Herr Behairy ist stets bestrebt seine ausgiebigen Erfahrungen und Kenntnisse in interkulturellen Verknüpfungen zwischen der deutschen und arabischen Gesellschaft an das Personal weiterzugeben.

2.2. Untersuchung zum Pflegefachkräftemangel in Sachsen

Der Fokus des Pilotprojektes unseres Unternehmens CareLend GmbH bezieht sich auf die Region Sachsen, allerdings setzen wir unseren Blick auch bundesweit.

Neben Rheinland-Pfalz ist der Freistaat Sachsen eines der Bundesländer mit dem größten Fachkräftemangel sowohl in der Altenpflege als auch in der Krankenpflege. Laut der DNN (Dresdener Neueste Nachrichten) kommen in der Altenpflege auf 100 offene Stellen in Sachsen gerade einmal 13 Arbeitssuchende. Bundesweit seien es 21 Fachkräfte. In der Krankenpflege kommen auf 100 offene Arbeitsstellen 36 Arbeitslose, bundesweit befinden wir uns bei 41.

Laut Bundesregierung sind in der Alten- und Krankenpflege in ganz Deutschland mehr als 25.000 Fachkraft-Stellen unbesetzt. Dem hinzuzufügen fehlen ca. 10.000 Hilfskräfte. Im Jahre 2017 waren im Schnitt 14.785 offene Stellen für Fachkräfte in der Altenpflege gemeldet, in der Krankenpflege waren es 10.814.

Die DNN berichtet, Union und SPD haben im Koalitionsvertrag unter anderem ein „Sofortprogramm Pflege“ mit 8.000 neuen Fachkraftstellen und besserer Bezahlung versprochen. Zudem ist eine „Konzertierte Aktion Pflege“ für einen besseren Personalschlüssel und eine Ausbildungsoffensive für Pflegerinnen und Pfleger angekündigt.

Eine Statistik der Bundesagentur für Arbeit besagt, dass der Großteil der Beschäftigten im Bereich Pflege weiblich sei. Außerdem sei die Teilzeitbeschäftigung weit verbreitet. Die Mangelsituation in Sachsen wird von der Bundesagentur so beschrieben, dass die Indikatoren auf Engpässe deuten.

Aufgrund des demographischen Wandels ist mit einer stetigen Zunahme an Pflegebedürftigen zu rechnen. Laut Bundesministerium für Gesundheit leben rund 2,86 Millionen Pflegebedürftige in Deutschland (Stand: 2015). Laut dem Statistischen Landesamt des Freistaates Sachsen, Abteilung Pflegestatistik, beträgt die Zahl der pflegebedürftigen Menschen insgesamt 204.797 (Stand: 2017).

Dieser akute Mangel an Pflegefachkräften in der Bundesrepublik Deutschland existiert bereits seit einigen Jahren, insbesondere in den neuen Bundesländern. Vorwiegend sind die ländlichen Gebiete, gerade in Ostdeutschland betroffen. Auch perspektivisch wird dieser Bedarf an qualifiziertes Pflegepersonal weiterhin zunehmen.

Wie hoch ist der tatsächliche Bedarf? Laut aarpinternational.org ist Deutschland eines der fünf „super-aged“ Länder der Welt, und die Population von über 65-Jährigen wird weiterwachsen und 2050 bald ein Drittel der Bevölkerung ausmachen. 2030 wird es statt den aktuellen 17 Millionen ca. 22 Millionen Einwohner, die über 65 Jahre alt sind und in Deutschland leben geben.

Diese Abbildung zeigt die Anzahl der Senioren in Sachsen am 31. Dezember 1990 bis 2030 nach ausgewählten Altersgruppen:

Mit dem wachsenden Anteil von Senioren an der Gesellschaft erhöht sich gleichzeitig der Bedarf an Pflegepersonal. Verschiedene Studien gehen für das Jahr 2030 von einem Mangel zwischen 193.000  - 480.000 Pflegefachkräften aus.

Diesen Mangel kann Deutschland mit den jährlichen Absolventen im eigenen Land nicht decken. Vor allem auch, da Krankenpflege keine ausreichend attraktive Spezialisierung für deutsche Fachkräfte im medizinischen Bereich ist.

3. Die Herausbildung eines globalisierten Pflegearbeitsmarktes in Deutschland



3.1. Migration und das Entstehen globalisierter Pflegearbeitsmärkte

Bislang hat der Pflegearbeitsmarkt in Deutschland im internationalen und europäischen Vergleich ein vergleichsweise niedriges Zuwanderungsniveau: Während in den der Anteil der im Ausland ausgebildeten Pflegefachkräfte im Jahr 2013 24,5 % (Neuseeland), 16,5 % (Australien) und 7,5 % (Kanada) betrug und die Schweiz und Großbritannien im europäischen Vergleich diesbezüglich an der Spitze standen (die Schweiz im Jahr 2012 mit 18,7 % und Großbritannien 2014 mit 12,7 %), hatten im Jahr 2010 nur 5,8 % der Pflegefachkräfte in Deutschland eine Ausbildung im Ausland absolviert (OECD 2015: 118). Dies hängt z. T. damit zusammen, dass Deutschland ab 2004 nach jeder Erweiterungsrunde der EU zunächst von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, die Arbeitnehmerfreizügigkeit auszusetzen und länger auf staatlich koordinierte und unterstützte Anwerbungsaktivitäten im Pflegebereich verzichtet hat. Gegenwärtig steht die Pflegebranche aber zunehmend unter Handlungsdruck, die bisherigen Fachkräftesicherungsstrategien um die Anwerbung aus dem Ausland zu ergänzen.

In der wissenschaftlichen Debatte wird eine zunehmende Migration von Pflegefachkräften damit begründet, dass:

• neoliberale Wirtschaftsreformen zu strukturellen Veränderungen in den Gesundheitssystemen der Ziel- und Herkunftsländer und einer Globalisierung der Pflegearbeitsmärkte geführt haben und die Pflegefachkräfte darüber hinaus die eigene berufliche und fachliche Entwicklung verstärkt im globalen Kontext verorten,
• eine Umgestaltung der politisch-rechtlichen Steuerung von Migration und damit ein Wandel der Arbeitsmigrationsregime in den Zielländern stattgefunden hat und
• internationale Arbeitsvermittlungen häufiger von professionellen Dienstleistern, Arbeitsmarktintermediären, gestaltet wird.

3.1.1. Globalisierung der Pflegearbeitsmärkte

Die globale Migration von Pflegefachkräften hat eine lange Geschichte, wurde aber durch jüngere Strukturveränderungen sowohl in Ziel- als auch in Herkunftsländern erheblich ausgeweitet. Vor allem die USA, Kanada und Großbritannien sehen in der Anwerbung von Pflegefachkräften aus dem Ausland schon länger die Möglichkeit, Fachkräfteengpässen entgegenzuwirken (Prescott/Nichter 2014, England/Henry 2013). Diese können sowohl zyklischer Natur sein – in einem bestimmten Zeitraum steigt die Nachfrage nach Pflegefachkräften, der kurzfristig nicht durch erhöhte Ausbildung oder durch andere politische Interventionen entgegengewirkt werden kann – oder aber strukturelle Ursachen haben. Letztere können für viele Länder des globalen Nordens konstatiert werden. Hier ist zum einen die gestiegene Nachfrage nach Pflege auf Grund von demographischen Prozessen zu nennen, zum anderen waren in vielen Ländern neoliberale Reformen der Gesundheitssysteme für Fachkräfteengpässe mitverantwortlich (Wrede 2012; für die Leitbilder der Reformen siehe McGregor 2001).

Eigentlich mit dem Ziel der Effizienzsteigerung in den Einrichtungen initiiert, bewirkten sie oftmals, dass sich die Arbeitsbedingungen und Bezahlung der Pflegefachkräfte verschlechterten und die Arbeitsplatzsicherheit abnahm. In der Folge wurden die Pflegeberufe weniger attraktiv, und da etliche Länder des Westens ihre Pflegeausbildung jahrelang unterfinanziert hatten (Wrede 2012, Taylor et al. 2012, Yeates 2010), konnte für viele Berufsaussteiger kein Ersatz gefunden werden. Die strukturell bedingten Ungleichgewichte bestehen noch heute und in den betroffenen Ländern nehmen Versuche zu, diese durch Anwerbung aus dem Ausland zu kompensieren.

Auch in vielen Herkunftsländern der Pflegefachkräfte wurden seit den 1980er und 1990er Jahren die Gesundheitssysteme in mehreren Wellen nach neoliberalen Leitbildern reformiert. Auslöser für die Reformen waren häufig politische und/oder Wirtschaftskrisen oder generelle Modernisierungsbedarfe in den Gesundheitssystemen. Oft wurden die Reformen von internationalen Organisationen wie der Weltbank oder der Weltgesundheitsorganisation befürwortet oder angetrieben (Chorev 2013, Armada et al. 2001) und verfolgten das Ziel, die

Gesundheitsversorgung zu privatisieren und allumfassende Gesundheitsstrategien durch selektive und punktuelle Interventionen zu ersetzen, um die Wirtschaftlichkeit der Gesundheitsbranche zu steigern (Abramovitz/Zelnick 2010). Obwohl die Reformen je nach Land unterschiedliche Spielarten und Reichweiten hatten (bspw. Armada et al. 2001, Huber/Solt 2004 für Südamerika), gab es allgemeine Trends zu Lohnkürzungen, Einstellungsstopps oder Entlassungen im Gesundheitssektor. Diese trugen vermehrt zu Auswanderung bei und werden insgesamt für erhöhte Migration von Pflegefachkräften mit verantwortlich gemacht (Aiken et al. 2004, Abramovitz/ Zelnick 2010). Diese Entwicklungen sind aber nicht nur auf die Länder des globalen Südens oder der europäischen Peripherie im Osten begrenzt, sondern schließen auch Länder ein, die durch die Auswirkungen der globalen Wirtschaftskrise von 2008 besonders hart getroffen wurden (z. B. Griechenland oder Spanien, vgl. OECD 2015).

Es ist zu konstatieren, dass die geographische Ausrichtung der Migration von Pflegefachkräften häufig mit historisch gewachsenen Beziehungen zwischen Staaten korreliert. Die Wurzeln reichen häufig in die Zeit des Kolonialismus und Imperialismus zurück (Choy 2003, Wrede 2012, Ball 2004, Yeates 2009, Bludau 2011, England/Henry 2013, England 2015, Reddy 2015, Lutz/ Palenga-Möllenbeck 2012) – Deutschland bildet hier eine Ausnahme, was auch das hier erst spätere Einsetzen von Zuwanderung erklärt. So sind in manchen Herkunftsländern regelrechte „nurse production industries“ entstanden (Prescott/Nichter 2014, für Indien und die Philippinen vgl. Yeates 2009, Choy 2003, Reddy 2015), und zwar vor allem für die angelsächsischen Länder USA, Kanada, Neuseeland, Australien und Großbritannien (OECD 2015). Solche historisch gewachsenen Beziehungen und gegenseitige

Abhängigkeiten erweisen sich häufig als sehr stabil und dauerhaft (Yeates 2010). Trotzdem aber kann sich der Status als Herkunftsland oder Zielland auch kurzfristig ändern (Wrede 2012, Aiken et al. 2004), z. B. wenn infolge von sozioökonomischen Krisen Budgetkürzungen zu Entlassungen im Gesundheitssystem führen (Dussault/Buchan 2014: 49).

Ebenso reagieren Pflegefachkräfte in den Herkunftsländern sehr schnell auf die veränderten Rahmenbedingungen für Arbeitsmigration in den Zielländern, z. B. staatliche Anwerbeabkommen oder neue Möglichkeiten für die Anerkennung von Berufsabschlüssen (Yeates 2010). Dies lässt sich z. B. für die Philippinen nachweisen: Als es für die philippinischen Pflegefachkräfte aufgrund einer Veränderung der Zuwanderungspolitik in den USA zeitweilig schwieriger wurde, Arbeitsvisa zu erhalten, steuerten sie stattdessen Singapur und Saudi-Arabien an (Arends-Kuenning et al. 2015).

Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass Länder, in denen Fachkräftemangel herrscht, Pflegefachkräfte in anderen Ländern als Ressource für eigene Fachkräftesicherung definieren, die sie durch Änderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen für Arbeitsmigration für sich erschließen können (Glinos 2015).

Die “global nursing care chains” (Yeates 2009) sind in den vergangenen Jahren deutlich heterogener geworden und haben sich ausgeweitet (Yeates 2005, 2010). In der Kritik stehen dabei häufig die Folgen von Abwanderung für die eigenen Gesundheitssysteme und der Trend, dies durch Zuwanderung aus wieder anderen Ländern zu kompensieren (z. B. kompensiert Jamaica die Auswanderung der einheimischen Pflegefachkräfte durch vermehrte Anwerbung aus Ländern wie Burma, Kuba, Ghana, Indien und die Russische Föderation (Yeates 2010). In jüngerer Zeit gibt es politische Versuche, diese negativen Effekte vor allem bei den ärmsten Ländern einzudämmen. So wurde im Jahr 2010 der WHO Verhaltenskodex für die Anwerbung von Pflegefachkräften verabschiedet (WHO 2010, Angengendt et al. 2014), der u. a. bestimmte Länder von Anwerbeprogrammen ausnimmt. Dieser ist durchaus erfolgreich, indem bspw. die Aktivitäten von professionellen Arbeitsmarktintermediären in Deutschland maßgeblich dadurch bestimmt sind.

Dass Pflegefachkräfte ihre Arbeitskraft auf globalisierten Arbeitsmärkten anbieten, geschieht nicht nur aus der unmittelbaren Notwendigkeit der Existenzsicherung. Die Auslöser für die Migration können auch der Wunsch nach beruflichem Weiterkommen, Weiterbildungsmöglichkeiten und besseren Arbeits- und Lebensbedingungen sein (Yeates 2010, Kingma 2007, Aiken et al. 2004, Glinos et al. 2015). So berichtet Mirelle Kingma (2007), dass die Pflegefachkräfte die beruflichen Stationen in verschiedenen Ländern dazu benutzen, Kompetenzen oder Qualifikationen zu erwerben. Außerdem ist Migration für die Pflegefachkräfte oft keine dauerhafte Entscheidung, sondern stellt eine weitere berufliche Station in der globalen Karriereplanung dar (Glinos et al. 2015). Dies zu erkennen ist insbesondere für die Gestaltung von betrieblichen Integrationsprozessen und einer erfolgreichen Fachkräftesicherung von Bedeutung (vgl. Jürgens et al. 2017: 176 ff.).

3.1.2. Veränderungen der politisch rechtlichen Steuerung von Migration

Die Migration von Pflegefachkräften findet im Rahmen eines allgemeinen Migrationsregimes statt. In den meisten Nationalstaaten werden Aufenthaltsrecht und Zugang zum nationalen Arbeitsmarkt dabei sehr restriktiv gehandhabt. In jüngerer Zeit ist in vielen Ländern des globalen Nordens darüber hinaus eine Veränderung der politischen Steuerung zu beobachten, wonach Migration zunehmend nach dem Grundsatz des ökonomischen Nutzens reguliert wird. Entsprechend ändern diese Staaten ihre rechtlichen Rahmenbedingungen, um – bei insgesamt zunehmender Abschottung – „gewünschten“ Zielgruppen den Eintritt in den Arbeitsmarkt zu erleichtern (z. B. Bach 2007 für die Änderung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Migration von Pflegefachkräften nach Großbritannien). Grundsätzlich existieren für eine solche Regulierung von Arbeitsmigration zwei Modelle (Kolb 2014):

• angebotsorientierte Steuerung der Migration über Instrumente, mit denen die Zielländer allgemeine Kriterien für den Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt festlegen (vgl. Hinte et al. 2015 für die Punktesysteme in Kanada und Australien),
• arbeitskräftenachfragegesteuerte Gestaltung der (auch temporären) Migration über Indikatoren, die die Arbeitskräftebedarfe auf dem Arbeitsmarkt abbilden sollen (vgl. Groutsis et al. 2015).

Während Punktesysteme eher auf allgemeine „Potenziale“ von Zuwanderern (z. B. Alter, Qualifikationsniveau) zielen, wird bei der arbeitskräftenachfrageorientierten Gestaltung versucht, Zuwanderung kleinteilig entlang der Bedarfe der Wirtschaft zu lenken (van den Broek et al. 2016) und damit die Effizienz der eigenen Arbeitsmärkte zu steigern (Overbeek 2002, Castles 2011). Hierdurch soll Arbeitskräftemangel in verschiedenen Sektoren und auf unterschiedlichen Qualifikationsniveaus ausgeglichen und sichergestellt werden, dass die Unternehmen flexibel auf Schwankungen in der Arbeitskräftenachfrage reagieren können (Sporton 2013, Batnitzky/McDowell 2013).

Dies erlaubt den Ländern, die in der Care-Chain-Hierarchie weiter oben stehen, Pflegefachkräfte in verschiedenen Herkunftsländern als Arbeitskraftressource zu definieren und zu versuchen, diese für die eigene Fachkräftesicherung zu nutzen.

In Deutschland fand die Liberalisierung der Arbeitsmärkte später als in anderen Ländern des globalen Nordens statt (Coe et al. 2007), viele Elemente der Arbeitsmarkt- bzw. Migrationspolitik, die die Anbindung an globalisierte Arbeitsmärkte ermöglichen, wurden im Vergleich zu anderen Ländern erst spät eingeführt. Dennoch lautet das Urteil verschiedener Beobachter, dass Deutschland seit etwa 2000 – parallel zu einem allgemeinen Wandel von einer problemorientierten zu einer potenzialorientierten Integrationspolitik (Pütz/Rodatz 2013) – einen Wandel in Richtung arbeitsmarktorientierte Migrationspolitik vollzieht (Kannankulam 2013, Buckel 2012). So wurde die in den 1990er Jahren dominierende abschottungsorientierte Ausrichtung stufenweise durch das Paradigma des „Migrationsmanagements“ (Ratfisch 2015: 7, Georgi 2007: 5) ergänzt.

Dies beinhaltet eine umfassende und differenzierte Steuerung von Migrationsprozessen nach dem Grundsatz der Nützlichkeit der Migranten für die aufnehmende Gesellschaft (Kolb 2014, Georgi 2007: 99 f., Menz 2008). Dementsprechend wurden schrittweise Kriterien der Bildungs- und Berufsqualifikation in die Regulierung der Migration eingeführt und die Zuwanderungsmöglichkeiten von Hochqualifizierten erweitert (Ette et al. 2012).

In der Tradition der Green Card, die für die IT-Fachkräfte konzipiert wurde und die als der Anfang des fundamentalen Wandels in der deutschen Arbeitsmigrationspolitik gilt, schuf die stärkere Öffnung des deutschen Arbeitsmarktes durch die Zuwanderungs- und Aufenthaltsgesetze von 2005 vor allem Chancen für Hochqualifizierte (Ette et al. 2012, Kolb 2014). Erst später gerieten auch die Ausbildungsberufe, zu denen die Pflegeberufe gehören, ins Blickfeld der öffentlichen Fachkräftemangeldiskurse. So wurde im Jahr 2011 im Fachkräftesicherungskonzept der Bundesregierung festgehalten, dass in den Engpassberufen die qualifizierte Zuwanderung als eine wichtige Fachkräftesicherungsstrategie anzusehen ist (Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2011). Das ab dem 1. April 2012 geltende „Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen“ (Anerkennungsgesetz) ermöglichte außerdem den Rechtsanspruch für die Prüfung von Berufsqualifikationen, die in den Drittstaaten erworben wurden und führte die Möglichkeit einer Inanspruchnahme von Ausgleichsmaßnahmen bei fehlender Gleichwertigkeit ein. Es gilt für die etwa 600 bundesrechtlich geregelten Berufe, darunter auch den der Gesundheits- und Krankenpfleger, der Gesundheits- und Kinderkrankenpfleger sowie der Altenpfleger.

3.1.3. Veränderung transnationaler Migrationsarrangements durch Arbeitsmarktintermediäre

Obwohl der rechtliche Rahmen festlegt, wer unter welchen Bedingungen Zugang zum Arbeitsmarkt des Ziellandes hat, ist die Anwendung dieser Grundlagen in der Praxis sehr komplex (Weiß 2010: 123) und es bestehen Hürden, deren Überwindung sowohl materielle (z. B. finanzielle Mittel) als auch immaterielle Ressourcen (z. B. Kontakte, Wissen) erfordert, und zwar sowohl seitens der Migranten als auch der an Zuwanderung interessierten Arbeitgeber (Bludau 2011: 99, Csedő 2008). Insbesondere die Arbeitgeber delegieren die komplexer gewordene, globale Suche nach Fachkräften deshalb immer häufiger an zumeist private Dienstleister, sogenannte Arbeitsmarktintermediäre (Benner 2002, 2003, Schwiter et al. 2014). Diese versuchen, die migrationsbereiten Arbeitskräfte mit Hilfe verschiedener Mechanismen an die Qualifikations- und Arbeitsmarktregime der Ankunftsländer „anzudocken“ (Groutsis et al. 2015, van den Broek et al. 2016) und gestalten damit maßgeblich die Prozesse auf globalisierten Arbeitsmärkten.

Als Arbeitsmarktintermediäre gelten zunächst einmal Organisationen, die das Matching von Arbeitskraftnachfrage und -angebot als Geschäftsmodell haben (Katzis 1998, Benner 2002, Autor 2009). Klassischerweise handelt es sich hierbei z. B. um Zeitarbeitsfirmen und Arbeitsvermittlungen (Bonet et al. 2013), hier ein namentliches Beispiel unser Unternehmen CareLend GmbH.

Forschungsarbeiten, die sich mit der Rolle von Arbeitsmarktintermediären in Migrationsprozessen beschäftigen, weisen auf die Vielfältigkeit ihrer Erscheinungsformen und Aktivitäten hin (Sporton 2013, Findlay et al. 2013, Beaverstock et al. 2010, Faulconbridge et al. 2008). Wegen der immer komplexer werdenden rechtlichen Regulierung von Migration (mit zahlreichen Sonderbestimmungen nach Branche oder

Herkunftsland) ist es ihnen gelungen, sich als fester Bestandteil der Migrationsarrangements zu etablieren (Bludau 2010): Sie können die Arbeitsmärkte in den Herkunfts- und Zielländern miteinander verbinden, indem sie die Migranten mit erforderlichen Qualifikationen und Kompetenzen ausstatten und sie mit Informationen über den Arbeitsmarkt und das Lebensumfeld im Aufnahmeland versorgen (Groutsis et al. 2015, Coe et al. 2010, Sporton 2013). Gleichzeitig bauen sie Beziehungen zu den Arbeitgebern auf, um ihre Wünsche in Bezug auf Arbeitskräfte zu verstehen und im Vermittlungsprozess berücksichtigen zu können (Bludau 2010).

Die geschilderten Prozesse einer stärkeren wirtschaftspolitischen Orientierung der Migrationspolitik und Verlagerung der Gestaltung von Migrationsbewegungen an private Vermittler kann aus soziologischer Perspektive und in Anlehnung an marketization studies als ein Beispiel von „Vermarktlichung“ wesentlicher gesellschaftlicher Felder betrachtet werden, in diesem Falle des Feldes der Vermittlung von Pflegefachkräften. Arbeitsmarktintermediäre nehmen darin eine Schlüsselstellung ein, da sie – in der Terminologie von Çalışkan/Callon (2010: 8) (vgl. auch Callon/Muniesa 2005, Ouma 2015) – an der Konstruktion von Arbeitskräften als Produkte sowie an der Ermittlung ihres Marktwertes maßgeblich beteiligt sind und damit zur Etablierung eines Marktes der Vermittlung von Pflegefachkräften beitragen. „Vermarktlichung“ bedeutet in diesem Zusammenhang auch, dass Pflegefachkräfte entlang der Anforderungen für den Arbeitsmarkt- und Berufszugang und nach den Bedürfnissen der Arbeitgeber „vorbereitet“ werden, damit sie als „fertige“ Arbeitskräfte auf dem Arbeitsmarkt platziert werden können. Zu diesem Zweck findet nicht nur die „Objektivierung“ der Pflegefachkräfte im Sinne der Produktion von marktfähigen Arbeitskräften (vgl. Callon/Muniesa 2005) statt, sondern auch die „Subjektivierung“ als der Prozess des Migrant-Werdens im Kontext des globalen Arbeitsmarktes, der mit der Herausbildung eines spezifischen Bewusstseins seitens der potenziellen Migranten einhergeht. So beschreibt Heidi Bludau (2010, 2011), wie die Pflegefachkräfte schon in den Herkunftsländern dazu angehalten werden, sich im neuen Lebens- und Arbeitskontext vorzustellen und die vom Arbeitgeber erwartete Haltung einzunehmen.

Betriebliche Integration wird hierdurch in erheblichem Maße vorstrukturiert. Denn die Objektivierung und Subjektivierung werden im Anwerbungsprozess oft von verschiedenen Arbeitsmarktintermediären übernommen, die als „culture brokers“ agieren (Bludau 2015: 96 f., Moroşanu 2016: 359 ff.). In dieser Rolle sind sie während des Migrationsprozesses (und in manchen Fällen auch danach) zwischen den Arbeitskräften und dem Arbeitgeber positioniert und übernehmen die Kommunikation der Werte bzw. Vorstellungen zwischen den beiden (Bludau 2015). Damit beeinflussen sie sowohl die Vorbereitungen auf Migrationsprozesse als auch die soziale und betriebliche Integration nach der Migration.

3.1.4. Karrieremöglichkeiten der Pflegefachkräfte

Die Erkenntnisse der bisherigen Forschung zeigen, dass sich Pflegearbeitsmärkte zunehmend globalisieren. Arbeitgeber definieren Pflegefachkräfte in anderen Ländern als Ressource für ihre eigene Fachkräftesicherung, und Pflegefachkräfte verorten ihre Karrieremöglichkeiten zunehmend international. Diese Entwicklung wird in den Zielländern von arbeitsmarktorientierter rechtlicher Regulierung unterstützt, die bei erhöhter Nachfrage versucht, den Zugang zum einheimischen Pflegearbeitsmarkt für immer neue Zielgruppen aus dem Ausland zu öffnen. Durch die Anforderungen an die beruflichen Qualifikationen von Pflegefachkräften in den Zielländern bleibt deren Migration aber voraussetzungsvoll. In der Folge entstehen komplexe Migrationsarrangements, in denen die Pflegefachkräfte auf ihren Einsatz im Zielland vorbereitet werden und über verschiedene Mechanismen im Anwerbungsprozess gehalten werden.

Für ihre betriebliche Integration in Deutschland ergeben sich daraus folgende Rahmenbedingungen:

• Zunehmende Mobilität der Belegschaften: Die globalen Arbeitsmärkte bieten den Pflegefachkräften vielfältige Möglichkeiten, ihren Lebensunterhalt in einem anderen Land zu verdienen und ihre berufliche Entwicklung zu gestalten. Da Zielländer miteinander im globalen Wettbewerb um die Pflegefachkräfte stehen, kommt der Fachkräftebindung eine besondere Bedeutung zu.
• Zunehmende Komplexität der Migrationsarrangements: Trotz der Globalisierung der Pflegearbeitsmärkte bestehen für die Pflegefachkräfte (abhängig von ihrem Herkunftsland) erhebliche Hürden beim Arbeitsmarktzugang im Zielland und auch die Übertragbarkeit ihrer Qualifikationen und Kompetenzen bleibt voraussetzungsvoll. Die Vorbereitung der Pflegefachkräfte auf ihren Einsatz in Deutschland bleibt im Anwerbungsprozess verschiedenen Arbeitsmarktintermediären überlassen, die die Erwartungen der Arbeitgeber und Pflegefachkräfte prägen und die später den Hintergrund für die betriebliche Integration darstellen.
• Zunehmende Heterogenität der Belegschaften: Es bestehen erhebliche Unterschiede in der Ausbildung der Pflegefachkräfte, die an das Berufsbild im jeweiligen nationalen Gesundheits- und Sozialsystem ausgerichtet ist. Außerdem bringen die Pflegefachkräfte Erfahrungen mit unterschiedlichen organisationalen und beruflichen Hierarchien in ihren Herkunftsländern mit. Dies bedeutet, dass in den Einrichtungen
• verschiedene berufliche Selbstverständnisse aufeinandertreffen, die Gegenstand von Auseinandersetzungen werden können.

3.2. Fachkräftesicherung auf globalisierten Pflegarbeitsmärkten am Beispiel Deutschlands

Wie aus international vergleichenden Statistiken hervorgeht, ist Deutschland noch weit davon entfernt, als etabliertes Zielland der globalisierten Pflegefachkräftemigration zu gelten. Dennoch hat es in den letzten Jahren eine deutliche Zunahme bei der Migration von Pflegefachkräften nach Deutschland gegeben. Nachfolgend wird gezeigt, wie der Arbeitsmarktzugang auf der Ebene der Einwanderung und Anerkennung von den im Ausland erworbenen Qualifikationen für die Gesundheits- und Pflegebranche reguliert ist und welche Unterschiede es zwischen den Herkunftskategorien „EU Mitgliedsstaat“ und „Drittstaat“ gibt.

3.2.1. Migration von Pflegefachkräften aus der EU

Das Umdenken in Bezug auf qualifizierte Zuwanderung als Fachkräftesicherungsstrategie auch in Bezug auf die Pflegebranche fiel in die Zeit, in der die Wirtschaftskrise in Südeuropa ihre volle Wirkung entfaltete. Diese löste erhebliche Kürzungen in den Gesundheitswesen von Spanien, Portugal und Griechenland aus und führte zu Lohnkürzungen, Entlassungen oder Einstellungsstopps (Glinos et al. 2015, OECD 2015). Besonders hart trafen die Kürzungen die jungen Pflegefachkräfte, die gerade ihr Studium absolviert oder sich beruflich noch nicht ausreichend etabliert hatten. Sie waren damit eher bereit, sich beruflich im Ausland zu orientieren und standen damit im Fokus der Anwerbeaktivitäten deutscher Organisationen.

Die Anwerbung von Südeuropäern für den Pflegearbeitsmarkt in Deutschland fand über staatliche Programme (z. B. MobiPro-EU von der Zentralen Arbeitsvermittlungsstelle (ZAV) der Bundesagentur für Arbeit) bzw. durch kommerzielle Anbieter statt (Zentrale Arbeitsvermittlungsstelle 2014, Bundesagentur für Arbeit 2013). Der Arbeitsmarkteintritt der Pflegefachkräfte in Deutschland wurde durch die rechtlichen Rahmenbedingungen, die die Arbeitskräftemobilität in der EU unterstützen sollten, erleichtert: Als EU-Bürger hatten sie in Deutschland Aufenthaltsrecht und erhielten laut der EU-Freizügigkeitsrichtlinie einen freien Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt. Außerdem sicherte die EU Berufsanerkennungslinie (Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union 2005), die am 20. Oktober 2005 in Kraft trat, die Gleichwertigkeit der Ausbildungsinhalte in den reglementierten Berufen wie Arzt/Ärztin, Zahnarzt/Zahnärztin und Pflegefachkraft. Somit erfolgte die Anerkennung der Qualifikationen aller EU-Bürger sowie für die Staatsangehörigen des Europäischen Wirtschaftsraums und der Schweiz schon etliche Jahre vor der Verabschiedung des Anerkennungsgesetzes. Zusätzlich zur Anerkennung von Berufsqualifikationen müssen für die Berufszulassung als Pflegefachkraft die Kenntnisse der deutschen Sprache auf B1 bzw. B2 Niveau des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens nachgewiesen werden.

Da für die EU-Bürger das Prinzip der Freizügigkeit gilt, stehen keine Daten für die Migration aus den EU-Staaten nach Deutschland zur Verfügung. Wie viele Personen aus den südlichen EU-Staaten infolge der Wirtschaftskrise aus ihren Heimatländern nach Deutschland gekommen sind, lässt sich lediglich anhand der Anerkennungsstatistik annähernd schätzen (vgl. Abbildung 4).

Die Statistiken zeigen eine Zunahme der eröffneten Anerkennungsverfahren für Bildungszertifikate aus allen vier südeuropäischen Ländern zwischen 2012 und 2015, wobei die mit Abstand meisten Anträge von Pflegefachkräften gestellt wurden, die ihre Ausbildung in Spanien absolviert hatten. Spanien steht für ein westeuropäisches Land, dessen Gesundheitssystem von der Finanzkrise schwer getroffen wurde (OECD 2015) und so hat die Anzahl der angestrebten Anerkennungsverfahren für Qualifikationen aus Spanien zwischen 2012–2014 um das 4,5-fache zugenommen.

Anzahl der Anerkennungsverfahren nach Ausbildungsstaat im Beruf Gesundheits­ und Krankenpfleger aus Südeuropa, 2012–2017

Im Jahr 2015 jedoch ging die Anzahl der Krankenpflegekräfte, die ihre in Spanien erworbenen Qualifikationen anerkennen lassen wollten, um das Dreifache zurück und im Jahr 2016 haben lediglich 105 spanische Pflegefachkräfte die Anerkennung ihrer Berufsqualifikationen beantragt. Im Jahr 2017 handelte es sich nur noch um 72 Personen.

Anzahl der Arbeitsgenehmigungen für rumänische und bulgarische Staatsbürger in den Berufen der Gesundheits­ und Krankenpflege sowie Altenpflege in Deutschland, 2011–2013

Neben der Migration aus den von der Wirtschaftskrise betroffenen Ländern Südeuropas sind seit den 1990er Jahren viele Pflegefachkräfte aus den Ländern Ostmitteleuropas sowie Südosteuropas nach Deutschland gekommen. Diese Migrationsbewegungen wurden durch die transformationsbedingten politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen befördert. Für die jüngere Migration aus den neuen EU-Beitrittsländern Rumänien, Bulgarien (2012) und Kroatien (2013) liegen Statistiken nur für die Übergangszeit vor, in der Deutschland seinen Arbeitsmarkt für diese Länder noch nicht geöffnet hatte.

Abbildung 5 zeigt, dass der EU-Beitritt Bulgariens und Rumäniens am 1. Januar 2012 mit einer Verdoppelung der Arbeitsgenehmigungen für ihre Staatsbürger in den Berufen der Gesundheits- und Krankenpflege sowie Altenpflege einherging, wobei die Zuwanderung aus Rumänien auf einem deutlich höheren Niveau stattfand. Die Migration von Pflegefachkräften aus Kroatien war schon seit ihrem EU-Beitritt am 1. Juli 2013 vergleichsweise hoch: Im ersten Halbjahr ihrer EU-Mitgliedschaft erhielten die kroatischen Staatsbürger 333 Arbeitsgenehmigungen in den Berufen der Gesundheits- und Krankenpflege sowie Altenpflege. Im Jahr 2014 waren es bereits 690 Pflegefachkräfte, denen der Zugang zum deutschen Pflegearbeitsmarkt ermöglicht wurde.

Die fünf häufigsten Ausbildungsstaaten für den Beruf Gesundheits­ und Krankenpfleger in allen Anerkennungsverfahren in Deutschland, 2012–2017

Bei Anerkennungen aus den neueren EU-Beitrittsländern muss angemerkt werden, dass der Grundsatz der automatischen Anerkennung der Berufsqualifikationen nach der Berufsanerkennungsrichtlinie der EU auf Berufsabschlüsse zutrifft, die seit dem EU-Beitritt erworben wurden. Damit können die Auflagen für die Anerkennung der Berufsabschlüsse aus dem Ausland für die Angehörigen der neuen Beitrittsstaaten etwas höher ausfallen, weil sie eventuell Ausgleichsmaßnahmen wie Eignungsprüfung oder Anpassungslehrgängen unterliegen.

Die Rangfolge der häufigsten Ausbildungsstaaten wird mittlerweile von Drittstaaten dominiert (vgl. Abbildung 6), genauer von Bosnien-Herzegowina, Serbien, den Philippinen und Albanien. Als einziger EU-Mitgliedsstaat ist Rumänien unter den fünf häufigsten Ausbildungsstaaten vertreten.

Die Anzahl der angestrebten Anerkennungsverfahren im Beruf Gesundheits- und Krankenpfleger gibt erste Anhaltspunkte dafür, dass die Arbeitsmigration von Pflegefachkräften aus den EU-Staaten nach Deutschland in den letzten Jahren erheblich zugenommen hat.

Die 2014 stark angestiegene Zahl der Anträge aus Bosnien-Herzegowina ist mit dem Anwerbeabkommen zu erklären, das in diesem Jahr abgeschlossen wurde. Seitdem ist jedes Jahr ein deutlicher Anstieg in der Antragsstellung zu beobachten. War Bosnien-Herzegowina bis 2014 der einzige Drittstaat unter den fünf häufigsten Ausbildungsstaaten, sind 2015 Serbien, 2016 die Philippinen und 2017 Albanien in diese Gruppe aufgestiegen. Im nächsten Abschnitt wird die Migration von Pflegefachkräften aus Drittstaaten näher betrachtet.

3.2.2. Migration von Pflegefachkräften aus Drittstaaten

Die Migration von Pflegefachkräften aus den Drittstaaten wird deutlich stärker reguliert als die der EU-Bürger – sie unterliegt den Begrenzungen auf der Ebene der Einreise und des Aufenthaltes. Gleichzeitig bestehen Erleichterungen, die aufgrund des Fachkräftemangels in der Pflegebranche eingeführt worden sind. Über § 18 der Beschäftigungsverordnung vom 1. Juli 2013 erhalten Pflegefachkräfte aus den Drittstaaten vereinfachten Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt, wenn:

• sie eine mindestens zweijährige Berufsausbildung vorweisen können, die zum deutschen Berufsabschluss gleichwertig ist,
• ihre Beschäftigungsbedingungen denen inländischer Pflegefachkräfte entsprechen,
• die zu besetzende Stelle in der Jobbörse der Bundesagentur für Arbeit (BA) veröffentlicht ist oder die betreffende Person von der BA für Arbeit aufgrund einer Absprache mit der Arbeitsverwaltung des Herkunftslandes vermittelt wurde.

Letztere Absprachen bestehen seit 2013 mit Bosnien-Herzegowina, Serbien und den Philippinen. Zusätzlich wird gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Beschäftigungsverordnung verlangt, dass der Beruf auf der Positivliste der BA steht. Diese wird halbjährlich auf der Grundlage der Fachkräfteengpassanalyse erstellt und listet Berufe auf, in denen es einen Fachkräftemangel gibt und somit die Besetzung der Stellen mit ausländischen Bewerbern als „arbeitsmarkt- und integrationspolitisch verantwortbar“ gilt (Bundesagentur für Arbeit 2016: 19).

Zustimmungen für Drittstaatsangehörige nach ausgewählten beruflichen Tätigkeiten (KldB 2010) in Deutschland, 2011–2014

Die Steuerung der Arbeitsmigration über die Positivliste der BA reflektiert die hohe Priorität des Matchings in der deutschen Arbeitsmarktpolitik – die Bestrebung, Arbeitsangebot und nachfrage optimal aufeinander abzustimmen. In der aktuellen Liste der BA werden unter anderem die Berufe in der Altenpflege, Gesundheits- und Krankenpflege sowie Fachkrankenpflege aufgeführt.

Eine weitere Einschränkung des Arbeitsmarktzugangs erfahren Drittstaatsangehörige, deren Herkunftsland auf der Liste der WHO-Länder steht, aus denen keine Pflegefachkräfte angeworben werden sollen. In diesem Fall darf nur die BA die Fachkräfte anwerben oder vermitteln (Angenendt et al. 2014).

Dass der Zuzug von Pflegefachkräften aus Drittstaaten durch die sukzessive Einführung von Erleichterungen zugenommen hat, veranschaulicht Abbildung 7. Sie zeigt zudem, dass es deutlich mehr Arbeitskräfte gibt, die in den Berufen der Gesundheits- und Krankenpflege eine Zustimmung erhalten als in den Berufen der Altenpflege; dennoch nimmt auch da die Anzahl der Zustimmungen für Drittstaatsangehörige zu.

Darüber hinaus steigt der Anteil der Pflegefachkräfte an allen Zustimmungen, die an Drittstaatsangehörige erteilt werden, kontinuierlich. Wurden im Jahr 2011 noch 0,4 % aller Zustimmungen für Drittstaatsangehörige für die Berufe der Gesundheits- und Krankenpflege erteilt, waren es im Jahr 2014 bereits 2,7 %. Eine ähnliche Tendenz ist für Berufe der Altenpflege zu verzeichnen, wenn auch auf niedrigerem Niveau (0,2 % aller Zustimmungen im Jahr 2011 und 1,5 % im Jahr 2014) (Sonderauswertung der BA).

Bei der Anerkennung von Berufsabschlüssen unterliegen die Anträge von Drittstaatsangehörigen immer einer Einzelfallprüfung. Dabei soll festgestellt werden, ob die Ausbildungsinhalte der deutschen Fachkraftausbildung entsprechen. Kann aufgrund von Abweichungen keine volle Gleichwertigkeit festgestellt werden, erfolgt die Auflage einer Ausgleichsmaßnahme, die aus einem Anpassungslehrgang oder einer Kenntnisprüfung besteht. Die Anerkennungsstatistik zeigt, dass die meisten Anerkennungsanträge immer noch von EU-Bürgern gestellt werden, dass der Anteil der Drittstaatsangehörigen aber kontinuierlich wächst, was auf eine zunehmende Globalisierung des Pflegearbeitsmarktes verweist. Machten die Anträge von Drittstaatsangehörigen im Jahr 2012 noch 30,7 % aller Anträge aus, waren es im Jahr 2013 schon 32,3 %, 2014 35,8 %, 2015 43,9 %, 2016 56,3 % und 2017 68,9 % (Sonderauswertung der Anerkennungsstatistik).

Anders als bei den EU-Bürgern müssen die Drittstaatsangehörigen die Ausgleichsmaßnahmen innerhalb von 18 Monaten abschließen und das erforderliche Sprachniveau erreichen, um weiterhin in Deutschland bleiben zu können.

Auch wenn die Fachkräftebedarfe durch die Pflegefachkräfte aus dem Ausland keineswegs abgedeckt werden, liefert die Datenanalyse wertvolle Anhaltspunkte dafür, dass Deutschland als Zielland der globalen Arbeitskräftemigration stark an Bedeutung gewonnen hat. Wie die Migrationsprozesse ausgestaltet sind und welche Rolle die Arbeitsmarktintermediäre darin spielen, wird im nachfolgenden Kapitel erläutert.

3.3. Gestaltung von globalisierten Pflegearbeitsmärkten

Wie gezeigt, zeichnen sich globalisierte Pflegearbeitsmärkte durch eine erhöhte Mobilität der Pflegearbeitskräfte und eine zunehmende Vermarktlichung der Anwerbung aus. Die Migrationsbewegungen sind dabei stark von den sozioökonomischen, politischen und legislativen Rahmenbedingungen sowohl in den Herkunfts- als auch in den Zielländern abhängig und können sich im Laufe der Zeit verändern (Wrede 2012).

Im Folgenden wird am Beispiel Deutschlands verdeutlicht, wie sich neue Zielländer für die Arbeitsmigration von Pflegefachkräften etablieren und welche Migrationsarrangements dabei entstehen. Es zeigt sich, dass staatliche Initiativen eine zentrale Rolle bei der Globalisierung von bislang national oder regional orientierten Pflegearbeitsmärkten spielen, da sie den Weg für privatwirtschaftliche Initiativen ebnen.

Es wird dargestellt, wie im Prozess der Globalisierung der regionalen/lokalen Pflegearbeitsmärkte die Anwerbung von Pflegefachkräften aus dem Ausland durch staatliche Initiativen organisiert wurde (vgl. Kapitel 3.1.), in der Arbeitsvermittlung aber schnell eine Vermarktlichung stattfand (vgl. Kapitel 3.2.). Das konzeptionelle Verständnis der Vorbereitung der Pflegefachkräfte auf die spätere berufliche Tätigkeit als „Herstellung marktfähiger Objekte und Subjekte“ (vgl. Kapitel 3.3.) erleichtert es, die hierauf beruhenden betrieblichen Integrationsprozesse einzuordnen (vgl. die Beiträge von Kontos et al. und Rand et al. in diesem Band).

3.3.1. Staatliche Initiierung und Unterstützung von Anwerbestrategien in der Pflegebranche

Deutschland hat im Zuge einer kontinuierlichen Veränderung der Migrationskontrolle (vgl. hierzu allgemein Hess und Kasparek 2010, Heimeshoff et al. 2014 und Hess et al. 2017) den regulatorischen Rahmen für Zuwanderung vor allem seit 2005 schrittweise an die Arbeitskräftebedarfe der Wirtschaft angepasst und dabei auch für die „Engpassberufe“ der Gesundheits-. Kranken- und Altenpflege Erleichterungen eingeführt. Gerade am Beispiel der Pflegefachkräfte lässt sich nachweisen, dass sich die Rolle des Staates aber nicht nur auf die Schaffung eines regulatorischen Rahmens beschränkt, sondern auch gezielte Maßnahmen zur Vorbereitung und Unterstützung konkreter Anwerbungsinitiativen beinhaltet. Solche staatlich gesteuerten Anwerbeinitiativen sollten Deutschland als Zielland auf globalisierten Pflegearbeitsmärkten etablieren. Darüber hinaus sollen den Betrieben Wege für ihre Fachkräftesicherung über Anwerbung aufgezeigt und eröffnet werden.

Eine der ersten Bundesinitiativen für die Unterstützung der Anwerbung von Fachkräften stellte MobiPro-EU dar (Bundesagentur für Arbeit 2013). Für das Programm qualifizierten sich Jugendliche im Alter von 18 bis 35 Jahren, die in einem EU-Mitgliedsstaat arbeitslos gemeldet waren und in Deutschland eine qualifizierte Beschäftigung in einem Mangelberuf aufnehmen wollten.

Das Programm stand sowohl staatlichen als auch privatwirtschaftlichen Projektträgern offen und in seinem Rahmen wurden die Kosten für Sprachkurse, Umzüge und Anerkennungsverfahren in reglementierten Engpassberufen für Teilnehmer bzw. Projektträger übernommen. Verhalf das Programm im Jahr 2013 282 Pflegefachkräften zu einer Tätigkeit in Deutschland, waren es im Jahr 2014 bereits 436 Pflegefachkräfte (Auskunft der ZAV Presse stelle am 30. April 2015).

Für die Anwerbung von Pflegefachkräften aus den Drittstaaten hat die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) im Jahr 2012 das Programm TripleWin ins Leben gerufen, das sich ausschließlich auf Herkunftsländer konzentriert, mit denen Deutschland ein bilaterales Anwerbeabkommen hat (z. B. Philippinen, Bosnien-Herzegowina, Serbien). Anwerbung von Fachkräften für den deutschen Arbeitsmarkt wird so mit Entwicklungspolitik verknüpft. Weitere bundesweite Initiativen werben Pflegefachkräfte aus China für stationäre Altenpflegeeinrichtungen an (Arbeitgeberverband Pflege in Kooperation mit der ZAV, seit 2013) oder bilden bereits qualifizierte Pflegefachkräfte aus Vietnam nach deutschen Ausbildungsstandards zum examinierten Altenpfleger/zur examinierten Altenpflegerin aus (BMWi zusammen mit der GIZ, seit 2013).

In all diesen exemplarisch beschriebenen Initiativen und Pilotprojekten staatlicher Akteure sind die Zahlen der Pflegefachkräfte, die für den deutschen Pflegearbeitsmarkt gewonnen wurden, klein im Vergleich zu den Arbeitskräftebedarfen. Die wesentliche Leistung der staatlichen Programme bestand aber darin, in der Anfangsphase der Anwerbung die Platzierung Deutschlands als ein Zielland für Pflegefachkräfte vorzubereiten. Für die Anwerbungsinitiativen wurden Länder ausgesucht, in denen die Arbeitslosigkeit unter Jugendlichen bzw. unter Pflegefachkräften hoch war (z. B. Griechenland oder Spanien, die besonders schwer von der sozioökonomischen Krise betroffen waren) oder die schon eine lange Geschichte der Pflegefachkräftemigration hatten (z. B. die Philippinen).

Bei der Erschließung der wahrgenommenen oder vermuteten Arbeitskräfteangebote im Ausland besteht die Hauptleistung der staatlichen Stellen in den Anwerbungsinitiativen darin, dass sie:

• die Fachkräftebedarfe in Deutschland mit den Fachkräfteangeboten im EU-Ausland entlang des Grundsatzes der EU-Arbeitskräftemobilität zusammenbringen (z. B. organisiert die ZAV gemeinsam mit EURES Jobmessen im EU-Ausland),
• die formalen und organisatorischen Aspekte im Anwerbungsprozess aus den Drittstaaten, die bei den Arbeitgebern oft als große Hürden gelten, systematisch aufarbeiten und verschiedenen Akteuren zugänglich machen (z. B. Checklisten für die Anwerbung, sprachliche und fachliche Vorbereitung im Herkunftsland, das Beantragen der Aufenthaltserlaubnis und der Arbeitsmarktzulassung in Deutschland, vgl. Peters et al. 2016),
• in den Projekten Plattformen schaffen, auf denen einrichtungsübergreifende Absprachen zwischen Einrichtungen getroffen werden.

Hatten in den 1960er und 1970er Jahren die Abkommen zur Anwerbung von Bergarbeitern und Krankenschwestern aus der Republik Korea noch zum Ziel, das Entstehen von privatwirtschaftlichem Gewerbe (z. B. das Anbieten von Vermittlungsleistungen) im Anwerbungsprozess zu verhindern (Hartmann 2016: 129), sind die gegenwärtigen Initiativen dadurch gekennzeichnet, dass privatwirtschaftliche Akteure gezielt einbezogen werden. Für die Arrangements, die den Anwerbungsprozess gestalten und so stabilisieren sollen, dass Pflegefachkräfte sich über mehrere Monate hinweg auf den Einsatz in Deutschland vorbereiten, werden transnationale Allianzen aufgebaut bzw. bereits bestehende Netzwerke genutzt (vgl. Coe et al. 2007, Faulconbridge 2008, Sporton 2013).

Trotz der langfristigen Perspektive, Anwerbung von Pflegefachkräften als eine Fachkräftesicherungsstrategie zu etablieren, war die Beteiligung durch den Staat – ähnlich wie in den anderen Pilotprojekten – nicht auf Dauer eingeplant. Das Ziel der meisten Initiativen war somit nicht die langfristige und groß angelegte Verstetigung der staatlichen Anstrengungen in der Fachkräftesicherung, sondern die eigenständige Sicherstellung von Fachkräftebedarfen durch Marktakteure.

3.3.2. Privatwirtschaftlich durch Arbeitsmarktintermediäre organisierte Anwerbung von Pflegefachkräften

Anwerbung, Zuwanderung und Vermittlung von Pflegefachkräften nach Deutschland erfolgen zunehmend marktförmig. Diese Vermarktlichung wird von staatlichen Regulierungen gerahmt und von staatlichen (Pilot-)Initiativen angestoßen, um dann sowohl von den Pflegeeinrichtungen als auch den Arbeitsmarktintermediären fortgeführt und intensiviert werden zu können. Die Pflegeeinrichtungen sehen darin die Möglichkeit, die eigenen Fachkräftebedarfe zu decken, die Arbeitsmarkintermediäre haben angeregt durch die Prognosen zur zukünftigen Entwicklung des Fachkräftemangels in der Pflege – das Ziel, aus der Vermittlung von Pflegefachkräften aus dem Ausland ein profitables Geschäftsfeld zu entwickeln und langfristig zu bedienen.

Vermarktlichung kann als Prozess der “designing, implementing and reproducing specific socio-technical arrangements that perform a calculated and monetized exchange of goods and services” verstanden werden (Berndt 2015: 4 f.). Im Bereich der Vermarktlichung der Arbeitsvermittlung von Pflegefachkräften wurden solche Anwerbungsarrangements, bestehend aus dem regulativen Rahmen, administrativen Zuständigkeiten und Netzwerken von verschiedenen Akteuren in den staatlichen Initiativen beispielhaft erprobt. An den hier gesammelten Erfahrungen konnte sich anschließend ein breiterer Kreis privatwirtschaftlicher Akteure orientieren. Hierzu zählen sowohl Einrichtungen der Pflege – Krankenhäuser, Altenpflegeeinrichtungen und ambulante Pflegedienste – als auch vor allem private Arbeitsmarktintermediäre, zu denen Zeitarbeits- und Arbeitsvermittlungsunternehmen zählen.

Diese entdeckten um 2012 die Anwerbung von Pflegefachkräften aus dem Ausland als ein neues und zukunftsträchtiges Geschäftsfeld und bauten ihr Dienstleistungsangebot dementsprechend aus. Dies wurde dadurch befördert, dass die meisten Arbeitgeber ihre eigenen Anwerbungsaktivitäten nach den ersten Versuchen aufgaben und die Rekrutierung an privatwirtschaftliche oder quasi-privatwirtschaftliche (z. B. die GIZ) Akteure übertrugen. Daneben gab es Fälle, in denen Pflegeeinrichtungen aus der Anwerbung von Fachkräften ein eigenes Geschäftsfeld entwickelten und sich die Rollen des Leistungserbringers und des Arbeitsmarktintermediärs vermischten.

Geographisch beschränken sich die Vermittlungsaktivitäten der meisten Arbeitsmarktintermediäre nach eigenen Angaben auf die Mitgliedsstaaten der EU, deren Bürger von der automatischen Anerkennung ihrer Pflegeausbildung und der Freizügigkeit profitieren können. Auch sind bürokratische Hürden geringer und damit die Vermittlungsaufgaben weniger komplex.

Wie Benner (2003: 622) aufzeigt, etablieren sich Arbeitsmarktintermediäre auf regionalen Arbeitsmärkten als Akteure, weil sie für die Arbeitgeber die Transaktionskosten der Fachkräfteanwerbung im Ausland reduzieren, die im Anwerbungsprozess auftretenden Risiken managen und Netzwerke zur Unterstützung der Anwerbungsaktivitäten aufbauen. Im Anschluss an diese Erkenntnis kann auch für den deutschen Pflegearbeitsmarkt konstatiert werden, dass Arbeitsmarktintermediäre für die kontinuierliche Anpassung von regionalen Arbeitsmärkten an die sich verändernden Rahmenbedingungen sorgen.

Denn wie dieses Projekt zeigt, sind im Anwerbungsprozess die Transaktionskosten, die sich aus geringer Transparenz der Rahmenbedingungen ergeben, erheblich – sowohl für die Arbeitgeber als auch für die Pflegefachkräfte. Da die Arbeitsmarktintermediäre hauptsächlich im Auftrag der Arbeitgeber tätig werden, beinhaltet ihr Beitrag zur Reduktion von Transaktionskosten z. B. die Auswahl von geeigneten Arbeitskräften, die Anerkennung ihrer im Ausland erworbenen Qualifikationen, das Vermitteln von Zusatzkompetenzen (z. B. Sprachkompetenz) und das Organisieren des Migrationsprozesses.

Wie Coe et al. (2007), Faulconbridge (2008) und Beaverstock et al. (2010) dargelegt haben, werden die meisten Anwerbearrangements durch Netzwerke verschiedener Akteure stabilisiert. Es sind in den staatlichen Anwerbungsinitiativen vor allem Netzwerke relevant, die staatliche Akteure in Deutschland und ihre Counterparts im Herkunftsland einschließen. Dagegen sind Netzwerke, die in privatwirtschaftlichen Anwerbungsmodellen entstehen, viel heterogener zusammengesetzt.

Besonders im Herkunftsland, in dem die Aktivierung, Selektion und erste Vorbereitung der Pflegefachkräfte stattfindet, werden Akteure eingebunden, deren primäre Rolle nicht im engeren Feld der Arbeitskräftevermittlung liegt:

• Universitäten im Herkunftsland werden dafür gewonnen, die fachliche Vorbereitung der Pflegefachkräfte bereits mit Blick auf spätere Migration zu gestalten oder Personen zu identifizieren, die bereit wären nach Deutschland zu migrieren. So hat beispielsweise meineagentur24 mit dem Bildungsministerium und dem Minister Kabinett in Ägypten mehrere Sitzungen diesbezüglich vorgenommen. Die Bereitschaft der ägyptischen Universitäten ist sehr stark gemeinsam mit unserem Unternehmen den deutschen Lehrplan in der Pflege in den ägyptischen Lehrplan zu integrieren.
• Unsere Sprachschulen im Herkunftsland (Ägypten, Tunesien, Marokko, Indien, Pakistan, Zambia, ..)wirken an Anwerbungsaktivitäten mit, indem sie an der Auswahl der Pflegefachkräfte oder am Vertragsabschluss beteiligt sind. Die Lehrer treten außerdem als „culture brokers“ (Bludau 2015: 96 f., Moroşanu 2016: 359 ff.) auf, indem sie den Pflegefachkräften während der Sprachkurse Empfehlungen geben, wie sie sich in beruflichen Zusammenhängen und in Alltagssituationen in Deutschland verhalten sollten. Gleichzeitig übernehmen sie die Funktion, im Auftrag der Arbeitsmarktintermediäre den Lernerfolg Leistungsfähigkeit in Abhängigkeit von der persönlichen Situation der Kursteilnehmer zu kontrollieren. Diese Strategie wird insbesondere von meineagentur24 eingesetzt, die selbst vor Ort ist und eine besonders enge Vertrauensbeziehung zu den Pflegefachkräften aufbauen kann.
• Zukünftige Kollegen der Pflegefachkräfte, die einen Migrationshintergrund aus demselben Land haben, werden damit beauftragt, als „Kulturbotschafter“ oder aber als „Professionsbotschafter“ für das Leben und Arbeiten in Deutschland aufzutreten, an der Selektion und Vorbereitung der Pflegefachkräfte mitzuwirken oder ihnen beim Einrichten nach der Ankunft behilflich zu sein.
• Bildungsanbieter in Deutschland wirken als Experten für Pflegeausbildungen oder Anbieter von Anpassungslehrgängen bzw. Nachqualifizierungen in Anwerbungsarrangements mit, die eine originäre (Zweit)Ausbildung von Pflegefachkräften nach deutschen Standards vorsehen.
• Wir sind ein Betreuungsteam für die ausländischen Pflegefachkräfte während der Anpassungsmaßnahme und nach Erhalt der Berufserlaubnis. Um kulturelle Aspekte, Sitten und Gebräuche nicht nur darzustellen, sondern darüber hinaus den ausländischen Pflegefachkräften die Möglichkeit zu geben diese selbst zu erleben, sorgen wir dafür, dass diese an verschiedenen Veranstaltungen, beispielsweise Hochzeiten, Polterabenden, Beerdigungen, Trauerfeiern, Taufen, Geburtstagen, Jugendweihen sowie Schulanfängen, teilnehmen können.

Im Kontext der Globalisierung von Arbeitsmärkten und der damit einhergehenden Vermarktlichung der Arbeitsvermittlung konnten sich private Arbeitsmarktintermediäre als zentrale Akteure in Anwerbungsarrangements platzieren. Dadurch, dass sie über einen längeren Zeitraum die Vorbereitung der Pflegefachkräfte für das Arbeiten in Deutschland gestalten, wirken ihre Bindungsstrategien über den engeren Anwerbungsprozess hinaus. Dies hat unmittelbare Auswirkungen auf Erfolg oder Scheitern der späteren betrieblichen Integration und prägt damit Zuwanderung als Strategie der Fachkräftesicherung grundsätzlich, wie der nächste Abschnitt zeigen wird.

3.3.3. Vermarktlichungsprozess als Ausgangspunkt für betriebliche Integration

Wie bereits angedeutet worden ist, wird der Prozess der betrieblichen Integration durch die marktförmig organisierten Arbeitskräftevermittlungsprozesse gerahmt. Dieses Kapitel wendet sich deshalb der genaueren Analyse dieses Prozesses zu

und zeigt auf, welche Auswirkungen auf das betriebliche Geschehen damit einhergehen. Für die Einordnung dieser Prozesse sind insbesondere Theorieansätze hilfreich, die sich mit Vermarktlichungs- und Subjektivierungsprozessen auseinandersetzen.

Callon/Muniesa (2005: 1232 ff.) und Çalışkan/Callon (2010: 5) zeigen auf, wie Vermarktlichung als „Schaffung eines Marktes“ (hier steht das Marktgeschehen für die Vermittlung von Pflegefachkräften) die erfolgreiche Implementierung ganz spezifischer Rahmungsprozesse voraussetzt. Als eines der wesentlichen Elemente dieser Rahmung bezeichnen sie die Objektivierung: Diese macht Güter erst vergleichbar und handelbar und damit zu einem geeigneten Objekt für Markttransaktionen. Übertragen auf das „Gut Pflegefachkraft“ und die marktförmige Organisation der Anwerbung und Vermittlung von Pflegefachkräften aus dem Ausland können alle Maßnahmen, die Pflegefachkräfte auf den späteren Arbeitsmarkt Deutschland vorbereitet, als Objektivierung aufgefasst werden, weil erst sie die Fachkräfte auf globalisierten Arbeitsmärkten „handelbar“ werden lassen.

Prozesse der Objektivierung zeigen sich auf globalisierten Arbeitsmärkten darin, dass ausländische Pflegefachkräfte bereits im Herkunftsland durch ein Set unterschiedlicher Maßnahmen und entlang der Vorgaben des rechtlichen Rahmens des Ziellandes für den Zugang zu den staatlichen reglementierten Pflegeberufen vorbereitet werden. In den seltensten Fällen werden dabei bereits die konkreten pflegespezifischen Qualifikationen der Pflegefachkräfte angepasst. Primär konzentrieren sich die Arbeitsmarktintermediäre auf die Sprachkompetenzen, da erst diese die Zulassung als Pflegefachkraft in Deutschland ermöglichen. Vor allem bei den Pflegefachkräften aus EU-Staaten erfolgt die Anerkennung ihres Pflegeabschlusses automatisch. Somit entscheiden letztendlich das erreichte Niveau der Deutschkenntnisse sowie die Zeit, die für deren Aneignung nötig ist, über Marktwert der Fachkräfte. Die Interviews mit den Arbeitsmarktintermediären zeigen, dass die zukünftigen Arbeitgeber den Stellenwert der Sprachkenntnisse dagegen durchaus unterschiedlich bewerten:

Insofern kommt den Deutschkenntnissen im Spannungsfeld zwischen der vermarktlichten Arbeitskräftevermittlung und der betrieblichen Integration eine ambivalente Rolle zu. Einerseits stellen sie im Anwerbungsprozess ein objektives Kriterium dar, entlang dessen über die Berufszulassung von angeworbenen Pflegefachkräften entschieden wird – somit prägt der Spracherwerb entschieden den Anwerbungs- und Vermittlungsprozess. Andererseits zeigen die empirischen Erhebungen (vgl. die Beiträge von Kontos et al. und Rand et al. in diesem Band), dass im Arbeitsprozess die formalen Kriterien für die Beurteilung der Sprachkenntnisse ihre Wirkung verlieren könnten: Seitens der Vorgesetzten und Kollegen wird hervorgehoben, dass die Deutschkenntnisse der neu migrierten Pflegefachkräfte zunächst nicht ausreichen, um anspruchsvollere Aufgaben wahrzunehmen. Im Hinblick auf die

Rahmung des betrieblichen Geschehens durch Prozesse der Objektivierung der Pflegefachkräfte im Sinne einer Marktfähigmachung und Vorbereitung auf den späteren Beruf erweist sich der marktlich organisierte Vermittlungsprozess als

entscheidend für Erfolg oder Misserfolg betrieblicher Integration.

Darüber hinaus schließt Objektivierung das Lösen der Pflegefachkräfte aus ihren sozialen Beziehungen im Herkunftsland ein (vgl. Çalışkan/Callon 2010: 5 f.). Dies hat zum Ziel, dass sich die Pflegefachkräfte auf den Vorbereitungsprozess fokussieren.

Auch bei Pflegefachkräften, die selbst noch keine Familie haben, hat das Trennen vom direkten Einfluss ihrer Herkunftsfamilie (z. B. durch das Verlegen von Sprachkursen in eine weit entfernte Stadt) die Funktion, sie an den Vorbereitungsprozess zu binden. Auf diesem Weg soll bei den angeworbenen Pflegefachkräften eine Loyalität gegenüber dem Arbeitsmarktintermediär und dem zukünftigen Arbeitgeber entstehen, die zunächst die Kalkulierbarkeit des Vermittlungsprozesses erhöht. Diese soll zusätzlich durch vertraglich festgehaltene Verpflichtungen unterstützt werden.

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Notizen:

Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird im Text häufig die männliche Form verwendet. Gemeint ist stets sowohl die weibliche als auch die männliche Form.